经过对京（jīng）津沪渝川（chuān）湘鄂陕皖（wǎn）粤等 10 省市的调（diào）研及与有（yǒu）关部门的交流，我们发现，虽然大多数省市已（yǐ）陆（lù）续出台（tái）地方国资国企（qǐ）改革方案，但由于国（guó）资国企改（gǎi）革顶层设计相（xiàng）关方案尚未出台，地方在深化国（guó）资国企（qǐ）改（gǎi）革的实践中，存在（zài）怕踩红线、等待政策现象，改革进展缓慢。我们认为，鉴于中央与（yǔ）地方国有资产存在（zài）巨大差异，管理体制也不同，不宜（yí）搞“中央模式，地（dì）方参照”，将复杂问题简（jiǎn）单化。必须（xū）更加关注（zhù）地方实际情况，理解（jiě）地方（fāng）的困惑、困难和期（qī）待，重视发挥地方的积极性（xìng），在中央（yāng）划清红（hóng）线后，鼓励地方（fāng）因地制宜探索国（guó）资管理新（xīn）模式，将强调（diào）顶层设计指引作用的（de）“拉动式”改革（gé）和重视地方探索、容许（xǔ）试错的（de）“推动式（shì）”改革相结合，激发地方改革活力，为全（quán）国改（gǎi）革提供经验（yàn）借鉴。

中（zhōng）央与地方国有资产有较大差异

       中央和地方国有资产（chǎn）在结构（gòu）、质（zhì）量、功能上有很大差异，地方之间的差（chà）异也不少。

      （一）中央和地方国有资产结构与功（gōng）能不（bú）一样

      中央国有资产主要分布在（zài）关系国民经（jīng）济（jì）命脉和国家安全（quán）领域，包括（kuò）能源（yuán）、基（jī）础（chǔ）原材料、邮政通信与交通运（yùn）输、军工和金融等行业（yè）。地（dì）方国资较中央国资分布更为广泛，但（dàn）以基础设施和公共服务等领域为主（zhǔ）。其中，省级国资主要分布（bù）在地方基础设施、能源资源、装备（bèi）、交通航运等行业，市级国资主要分布在供水、供气、供热（rè）、公共交通和公共设施等行业和（hé）领域。如四川 70%的省属国有资产（chǎn）集（jí）中在四川发展（zhǎn）控股公（gōng）司（sī），湖北 78%的省（shěng）属国有资产集中在 6 家（jiā）政策性投融资平台（tái）；武汉市近（jìn） 80%国有资产（chǎn）集中在基础（chǔ）设施和公共服务领域。

      中央与地（dì）方的国有资本（běn）经（jīng）营收入的行业分布也反映了两者在（zài）结构上的不同。中央国有资本经营收入主要（yào）来自烟（yān）草、石油石化（huà）、电力、电信、煤（méi）炭（tàn）等行业企业，而地方国有资本经营收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸易（yì）和房地产等行业企业。

       中央和地（dì）方国有资产的功能也不一样。中央国有（yǒu）资本的主要功能是保障国家安全和实现战略目标（biāo），控制关系国民经济命脉（mò）的重要（yào）行业和关键领域、体现国有（yǒu）资本收益（yì）全民共享（xiǎng）等。而地方国（guó）有（yǒu）资本功能更重要的是为地方提供公共（gòng）服务以及发展重点（diǎn）产业促进地（dì）方经（jīng）济发展。

       此外，各地国有资（zī）产规模大小不（bú）一、相差较（jiào）大。江苏、上海、广东、北京等地的国有资产总额（é）均超过 3 万（wàn）亿元，而西藏、青海（hǎi）、宁（níng）夏等（děng）省区的国有资（zī）产总额（é）不到 4 千亿（yì）元。

      （二）中（zhōng）央和（hé）地方国有资产质（zhì）量（liàng）不一样

       中央和地方国有资产不（bú）仅在规（guī）模和结构上差异较大，两者质量上也（yě）有很大（dà）差异。地方国有资产质量更低、经营效率更差、困难更多。

 根据 2013 年（nián）全国财政（zhèng）预算草案报告，2013 年地方国资预算编制和提交（jiāo）人大审（shěn）议的范围继续扩大，但（dàn）国资预算收入增速大幅降低，显示地方国资预（yù）期经营（yíng）收（shōu）益并不乐（lè）观。根（gēn）据财政部《2013年国有企业财务决算（suàn）报告》统计数据，地方（fāng）国（guó）有资产共计 55．5万亿元，略高（gāo）于中央（yāng）的 48．6 万（wàn）亿元；地方国企所有者权益（yì）（20．4万亿元）也高于中（zhōng）央（16．6 万亿元）。但中央国企创造的净利润为 1．2 万亿元，约为地方净利润的 2 倍。这说明（míng）地（dì）方国企（qǐ）在收益水平和盈利（lì）能力上远不如（rú）中央国企。此外，中央总资产周转与净资产周转均优于地方，说（shuō）明中央国有（yǒu）资本经营效率更高；中央国（guó）有资产（chǎn）收益率超过地方 2 倍，说明中央国有（yǒu）资产利用率较（jiào）地方高出许多，较地（dì）方（fāng）资产利用情况要好。

 中央（yāng）国有（yǒu）资本收入中利润（rùn）收（shōu）入（rù）高达 98%，地方（fāng）则（zé）仅为 38%；地方国（guó）有（yǒu）资本收入中股利股息（19%）、产权转（zhuǎn）让（19%）等非经常性损益所占（zhàn）比重（chóng）与经营性收入接近（jìn）。这说明地方国（guó）有资本的保（bǎo）值增值率及资产回报较中央国有（yǒu）资本要低。

      而地（dì）方之间国有企（qǐ）业（yè）资（zī）产质量也不尽相同，各（gè）地国有企（qǐ）业在收益水平、盈利能力上存在明（míng）显差异。京津沪川渝湘鄂陕粤琼青（qīng）新等（děng）12省市国（guó）有企（qǐ）业销售利润率平均为6．51%，标准（zhǔn）差为2．19，波动（dòng）较大；12 省市国有企（qǐ）业净资产收益率平均为 4．63%，标准（zhǔn）差为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射出各地国资在行业结（jié）构和（hé）资源禀（bǐng）赋等（děng）方面存有差异。

      （三）中央和地方国有资产（chǎn）管理（lǐ）体制不同

       中央国有资（zī）产按企业归口管理部门（mén）分四大类：国资委履行（háng）113 家中央工商类企（qǐ）业出资人代（dài）表（biǎo）职（zhí）责（zé）；中央（yāng）汇金（jīn）投资有（yǒu）限责任公司（sī）履行 18 家大型（xíng）金融企业出（chū）资人代表职责；财政部（bù）监管中国铁（tiě）路总公司、中国（guó）邮政集（jí）团公司、中国烟草总公司、中（zhōng）国出版集团公司和中国对外（wài）文化集团公（gōng）司；此外，94 个中央部门还拥有9988 户国有企业。整体（tǐ）而言，中央（yāng）国有资本（běn）的管（guǎn）理（lǐ）权力主要集中（zhōng）在主管部门，中（zhōng）央政（zhèng）府在（zài）调整国有资（zī）本布局上的协调较少。而地方国（guó）资管理（lǐ）机构独立性（xìng）相对要（yào）小，受地方政府影响（xiǎng）较大（dà）；地方政（zhèng）府在主动调整国有资本布局上比较积极、协调（diào）较多，如将国有（yǒu）资产大量注入地方融资平台用于地方基础设施建设（shè）、服务民生；或设立政策（cè）性基金（jīn）引导资本投向发展地方（fāng）重点（diǎn）行业等，如湖南设立文（wén）化（huà）旅游产业引导基（jī）金、四川成立产业（yè）投资基（jī）金（jīn）等。

       此外，由于各地市场经济发展（zhǎn）程度不同，国有资（zī）本规模、结构（gòu）与分布不（bú）同，国有企业类（lèi）型及政（zhèng）府管理（lǐ）特点不（bú）同，地方与中央以（yǐ）及地方（fāng）与（yǔ）地方之间在国有资产管理体制模式方面（miàn）均存在差异（yì）。在大多数省市逐步（bù）实行国有资（zī）本统一监管的同时（shí），也存在（zài）一（yī）些差异化做（zuò）法，如上海市国资委对履行（háng）出（chū）资人职责（zé）的（de）国有（yǒu）资本采（cǎi）取“直接（jiē）监（jiān）管为主、委托（tuō）监管为（wéi）辅”的方（fāng）式；湖（hú）南采取了（le）分散监管模式，由国资委、财政厅、经信委和各（gè）厅（tīng）局分（fèn）别（bié）履（lǚ）行不同性质国有（yǒu）资本出资人职责；成都由金融办履行金（jīn）融国资出资人（rén）职责（zé）等。这也（yě）体现了（le）地方从实（shí）际出发，探索各具特（tè）色的地方（fāng）国资管理模式（shì）。

（四）中央和地方国有（yǒu）资产管（guǎn）理体制改（gǎi）革（gé）任务（wù）不同

       中（zhōng）央和（hé）地方（fāng）国（guó）有（yǒu）资产在规模、结构、质量（liàng）、功能和定位上不同，且管理体制存在较（jiào）大（dà）差异，中央与地方国有资产管理体制（zhì）改革任务也存（cún）在较多不同。

       中央经营性国有（yǒu）资本主（zhǔ）要是简（jiǎn）政（zhèng）放权、增强（qiáng）活力（lì），在更好体（tǐ）现收（shōu）益全民（mín）共享（xiǎng）和参与国际竞争等方面发挥作用；中央政策性国有（yǒu）资本主要是（shì）提升经营效率、增（zēng）强盈利（lì）性，减少由国家（jiā）补贴的非必要亏损，发挥在执行国（guó）家政策、实（shí）现（xiàn）政府意图等方面的作（zuò）用（yòng）。地（dì）方（fāng）国（guó）有资本（běn）主要集中于公共服（fú）务领域（yù），更加侧重于地方投（tóu）融（róng）资（zī）平台的（de）改革与转型及（jí）提升公（gōng）共服（fú）务效率；占少量比重的经营性国有资本（běn）需要进行管理体（tǐ）制和经营机制等方面的改革。

       地方做了大量探索，存在（zài）很多困惑，普遍在等待和观望基于（yú）对 10 省市的调研，结合对更多省市已出台的国（guó）企改革方案的分析，我们发现（xiàn），各地在（zài）深化国有企业改革的指导（dǎo）思想上（shàng）均与（yǔ）中（zhōng）央保（bǎo）持高度（dù）一致（zhì），基本上均以十八届三中全会决（jué）定为（wéi）指导，在完善国资（zī）管（guǎn）理体（tǐ）制、发（fā）展混合所有制经济、完善现代企业制（zhì）度、国企功能界定与（yǔ）分类等方面展开。如多地（dì）均（jun1）提出提高（gāo）国有资（zī）产证（zhèng）券化率，均给出明确的比例指标，均提出要解决国有企业（yè）历史遗留问题（tí）这一普（pǔ）遍性问（wèn）题（tí）。此外，多地均提出将国有资本集中到（dào）关（guān）键领域，虽然各地对关键（jiàn）领域定义（yì）各有（yǒu）差别，但北京、上海（hǎi）、江西、甘肃、江苏（sū）、重（chóng）庆、四川（chuān）、青海等省市（shì）均将国有资本集中在关键领（lǐng）域的目标设（shè）定在（zài）“80%”上。此外，虽（suī）然还（hái）缺乏统一和明确（què）的分类标准，但各地都（dōu）强调（diào）国有企（qǐ）业分（fèn）类分（fèn）层管（guǎn）理。但更多的是（shì），鉴于中央和地方、地方（fāng）和地方之间（jiān）在国（guó）有资（zī）本结构（gòu）、功能分布等方面有显著差异，地方改革（gé）在自行（háng）理解和探索一些（xiē）原则和方向时，难（nán）免会困惑，只能观望等待。一些代表（biǎo）性问题（tí）如（rú）下（xià）：

1．国（guó）有资产监管机构如何转换（huàn）职能（néng）问题。完善国资管（guǎn）理体制的关键任务（wù）是（shì）国资监管机构转换职能，从（cóng）行（háng）政（zhèng）化管理方式转向以市（shì）场化管理方式为主。但如（rú）何实现国资（zī）监管机构的职（zhí）能转（zhuǎn）换，各地（dì）认识不一（yī）、差异较大。有（yǒu）的地方提出要继续加强国资委（wěi）工作（zuò）和（hé）职能（néng）；而有（yǒu）的（de）地方，如上海（hǎi）国资委则计（jì）划简（jiǎn）政放权，将部分（fèn）权力归还（hái）企业。

2．各地均提出组建国有资本投资运营公司，但普遍缺乏系（xì）统性设计。症（zhèng）结（jié）在于国资管理体制（zhì）架构设（shè）计不明确，地方（fāng）对（duì）如何明（míng）确国资委在新的国资管理体制中的地位及其与国有资本投资运营公司的关系（xì），存在一定的畏难和（hé）观望情绪（xù）。

3．由于很大比例的地方（fāng）国有资（zī）产沉淀在地（dì）方投融资平台，地方（fāng）投融资平台（tái）管理体制改革（gé）应是地方（fāng）国资国企改（gǎi）革的重点任务；但中央国（guó）资（zī）国企改革基本没有这（zhè）方面（miàn）的问（wèn）题和任务。这使得地方（fāng）在（zài）此领（lǐng）域难（nán）以（yǐ）参照中央国（guó）资国企（qǐ）改革方案（àn）。

4．将竞（jìng）争性国有企业（yè）发展成（chéng）为（wéi）混合（hé）所（suǒ）有制企业（yè）是地方改革（gé）的主流思（sī）路。但是对（duì）能否混合（hé）、如何混合及非国有资本能否控股等（děng）关键问题，普遍缺（quē）乏（fá）答案或标准。实际上（shàng），由于地方国资大（dà）多集中于基础设施和公共服（fú）务领域，承担许多非（fēi）市场（chǎng）化经营的政府责任（rèn）和社会责任，很难吸引以盈利为主要目标的私人（rén）资本。此外，各（gè）地均（jun1）鼓（gǔ）励混合所有制企业员工持股，但（dàn）是难（nán）以明确员工（gōng）持股中的“员工”范（fàn）围界（jiè）定、持股比例及方式。如（rú）何既实施有效激励、保障员工（gōng）权益（yì）又保证国有资产不流失（shī）？普遍缺乏有（yǒu）效方法。

鼓（gǔ）励地方因（yīn）地制宜（yí）探索国资（zī）管理模式（shì）

       由于中央（yāng）国有资产主（zhǔ）要是经营性的，而地方国有资（zī）产更多（duō）是公益（yì）性（xìng）的，基本（běn）属（shǔ）性的差（chà）异要求两者采取不同（tóng）管（guǎn）理（lǐ）体制和管理模式。因此（cǐ），既不（bú）应搞“中央国资改革方案，地方参照执行”，更无必（bì）要要求地方坐等中央方案。我们建议在不触犯红线的前提下，要鼓励（lì）地方因地制宜、先行先试，探索国资管（guǎn）理新模（mó）式。这既可（kě）尽早释放改革红利，还可为丰富、完善中央的（de）顶层设计提供实践（jiàn）案例和探索经验。特别是在中央没有或（huò）者难（nán）以（yǐ）明（míng）确统（tǒng）一标准和（hé）指引的领域，允许地方先行先（xiān）试、鼓励探索。全面深化改革（gé）不可能一（yī）蹴而就，需要加强中央和地方的互（hù）动，形成“探索—调整（zhěng）—定向—前进”的闭环系（xì）统，地方依（yī）据中央精神“摸石头过河（hé）”，获取经（jīng）验教训，反馈推（tuī）动中（zhōng）央总（zǒng）结（jié）经（jīng）验（yàn）并优化（huà）顶层设（shè）计的具体方案，再进（jìn）一步推动地方深入改革、持续改进。

      （一）中央要明确划清红线

       在新一轮深化国有企业改（gǎi）革中，不出现国有资产流失是底（dǐ）线，严（yán）禁国有（yǒu）企业内部分肥（féi）、暗箱操作和搞利益输送是基本要求。应设置改革红（hóng）线以防范出现上述问题。如明确“实（shí）现国有资产的真实市场价值（zhí）是国有企（qǐ）业混合所有制改革的基本（běn）目标”，要求按照公（gōng）开、公正、公平（píng）、透明（míng）原则（zé），利用（yòng）开放式的市（shì）场化竞争机制（zhì），严格（gé）按照国家国有资产定价、评估和交易的（de）细则和程序操作，保证充分、完整、全面、及时的信息披露，明确违（wéi）规操作的处罚（fá）规则等（děng）。应要求国资监管机构对此加（jiā）强过程控制（zhì）和（hé）事中（zhōng）监（jiān）督。因为如果过分依赖事后惩（chéng）处，一方面可能已经造（zào）成（chéng）不必要的损（sǔn）失，另（lìng）一（yī）方面可能对模糊地带如处（chù）理不当或者当年的“摸石（shí）头（tóu）”行为导致事后的违法认定等，会（huì）极大影响改革积极性。

       其次，中（zhōng）央需要明确不允许改革（gé）倒退。如明（míng）确国资（zī）监（jiān）管机构应加快职能（néng）转变，从“管企（qǐ）业”转向“管资本”、从偏重于行政化管（guǎn）理方式转向以市场化管理方式为主；再如，不允许在解决国（guó）有企业员工身（shēn）份等历史遗留问题（tí）时出现回潮，停止国有企业员（yuán）工身份置（zhì）换“买而不断”的做（zuò）法，否则既不堪重负，也不（bú）符合改革方向。

     （二（èr））要建（jiàn）立、完善改革（gé）容错纠错机（jī）制

       在全（quán）面深化（huà）改革的（de）进程（chéng）中，顶层设计需要明确边界，既要（yào）确（què）保（bǎo）国资安全（quán），也（yě）要激发改革动力（lì），帮助改革者（zhě）克服畏难情绪。因此，中（zhōng）央在划清（qīng）红线的（de）同时（shí），还应进一步建立、完善容错纠（jiū）错机制，用（yòng）容（róng）错（cuò）机制鼓励改革，用纠错机制降低试错成本。如明（míng）确（què）要（yào）求各地制定清晰可（kě）行的国资国企改革试（shì）点程序，通过评估后（hòu）予以公布。对试点结果及时进行评（píng）估，总结经验（yàn）教（jiāo）训，不断完善相关制度。凡是符合程序的改革实践即使出现（xiàn）问题，建议给予免责。以鼓励改革积极性、保护改革者，使改（gǎi）革者勇于担当、敢（gǎn）于尝（cháng）试（shì）、不惮于承担风险，减少出现因（yīn）畏惧风险而（ér）裹（guǒ）足不前的现象。

      （三）鼓励地方（fāng）在国有资本（běn）管理体制（zhì）上因地制宜开展创新（xīn）

       考虑到各（gè）地经（jīng）济（jì）发展的不平衡，各地国有企业发（fā）展（zhǎn）的主要（yào）矛盾不同（tóng），中央在划清红线和建立（lì）容错纠错机制（zhì）后，可以放（fàng）手鼓励地方在国有（yǒu）资本管理体（tǐ）制改革上因地制宜开展创（chuàng）新。

如可以允许地（dì）方的国有资（zī）本管理体系设计和管（guǎn）理模式相对灵活，可以根（gēn）据本地区（qū）国有企业的数量及国有资产的规模、结构、行业分（fèn）布统筹考虑，不（bú）一定完全照搬中央模式。

       其次，要允许各地根据（jù）发展需要，确定各自（zì）工作重点。如中央层面的改革重（chóng）点可能是国资委的（de）职能（néng）转变和国有资（zī）本投（tóu）资运营公（gōng）司（sī）的试（shì）点，而地（dì）方层面的（de）改革（gé）重点可能是地方（fāng）投融资（zī）平（píng）台管理体制的（de）改（gǎi）革。在地方层面，东部地区国有企业的（de）市场化程度比较（jiào）高，发展混合（hé）所（suǒ）有（yǒu）制（zhì）经（jīng）济的（de）条件更充（chōng）分（fèn）；而东北老（lǎo）工业基地（dì），解决国有企（qǐ）业历史遗留问题可（kě）能是当前一段时期（qī）的工作重（chóng）点（diǎn）。

        最后（hòu），要避免地方（fāng）互（hù）相照（zhào）搬照抄国有企业改革方案，要强调改革实效（xiào）和（hé）时效。各（gè）地应根据地方实（shí）际情况和经（jīng）济（jì）社会（huì）发展阶段（duàn），因地（dì）制宜、有的（de）放矢制订改革方案和实施细则（zé）；鼓励地（dì）方在（zài）深化国（guó）有企业改革中，针对真实（shí）问题、解决实际问题，促（cù）进地方（fāng）国有经济发展。