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    “根(gēn)上改 制上破(pò) 治(zhì)上(shàng)立”模式(shì)
    来源 Source:作者:陈贇        日期 Date:2022-05-19        点击 Hits:1874

     

    2013年十八届(jiè)三中全会通过(guò)《中共(gòng)中央关于全面深化改(gǎi)革若干重大问题的决定》后,上海市在(zài)同年(nián)12月发布《关于进一步深化上(shàng)海国资改(gǎi)革促(cù)进企业发展的(de)意见》(也称“上海国资国企改革20条(tiáo)”),随后,各(gè)地方政府纷纷出台(tái)国资国企的改革方(fāng)案(àn),组建(jiàn)或改建(jiàn)国有资(zī)本投(tóu)资公司和运营公(gōng)司(简称两类公司”)。目前,地方省级政府层(céng)面改组(zǔ)组建150多家国有资本(běn)投资运(yùn)营公司,约占省属企业数量的(de)10%,此外,还有市、县级政府改组组建的(de)大量的“两类公司”。

    各地“两类公(gōng)司”试点过程逐渐(jiàn)形(xíng)成了一些具有特色的模式,比较典型的是上海国际集(jí)团和上海国盛(shèng)集团为(wéi)代表的(de)“双轮驱动”模式、山东国投和山东其(qí)他(tā)省属企业(yè)为代表的“1+N”模式、江苏省国信集团为代表的(de)“混合一体化”模式。这些模式具(jù)有以(yǐ)下五个(gè)方(fāng)面(miàn)特点:

    第(dì)一,均通过(guò)建(jiàn)立“国(guó)资委(wěi)-平台公司-专业化公司的三级架构(gòu),从而发挥国资委出(chū)资人职(zhí)责(zé)的(de)作(zuò)用,实现企业经营(yíng)自(zì)主权(quán)利由(yóu)国资委向平台公司再到(dào)专业化(huà)子公司的层层下放(fàng)。

    第二,各平台公司和专(zhuān)业化子公司都在不同程度上对以董(dǒng)事会(huì)为核心的现代法人(rén)治理结构(gòu)进行完善,部分公司(sī)已经建立起外部董事(shì)占多数的(de)制度。

    第三,推进(jìn)股权多元化和混合所有制改革,子公司层面以引入战略(luè)投资者、员工持股、定向(xiàng)增发等方式的混合(hé)所有制(zhì)改(gǎi)革为主(zhǔ),集团(tuán)(平台公司)层(céng)面则大多(duō)通过(guò)股权划(huá)转或(huò)转让以(yǐ)及引入其他国有资(zī)本等方式进行股权多元化改革。

    第四(sì),通过职业经理人、市场化选聘以及契(qì)约化管理等制度建立和完(wán)善市(shì)场化(huà)经营(yíng)机制(zhì)。无论(lùn)是普通员工还是企业(yè)中高(gāo)层领导,均通(tōng)过市场化(huà)机制来实现“能上能下、能进能出”。

    第五,加强党的领导(dǎo),落实党委会(huì)在董事会、经理层重大(dà)问题决(jué)策的前(qián)置程序(xù),完善“三重一大”决(jué)策(cè)制度等。

    然而,地方“两类公司”试点探索(suǒ)中的(de)“山西模(mó)式”因其改革的相对彻底性和全国的唯(wéi)一性颇受(shòu)关注(zhù),山(shān)西省政(zhèng)府直接把所有省(shěng)属企业(yè)资产2万(wàn)多亿元(yuán)授权山西省国有资本运营(yíng)公司(sī)运(yùn)营,省国资委把发展战略、企业(yè)重组、资本收(shōu)益(yì)、产权(股权)流转、资本运作、企业经(jīng)营业绩考核等出资人管资本职责全部转授给省国有资本运营公司,赋予公司相对完整的出(chū)资人职(zhí)责(zé)。下边对(duì)“山西(xī)模式”作较为(wéi)详细的(de)介绍(shào),并(bìng)分析这一模(mó)式成功(gōng)的(de)经验和在全国推广需要重视的方(fāng)面,从(cóng)而为我国“两类公司”试点(diǎn)深入推进(jìn)提(tí)供(gòng)参(cān)考。

    一、国资运营(yíng)“品”字架构

           20177月,山西省组(zǔ)建全(quán)省唯(wéi)一的两类(lèi)公司平台——山西省(shěng)国有资本投资运(yùn)营有限公(gōng)司(sī),拉开省属(shǔ)国资整合、国资管理体制改革的序幕(mù)。2020414日,山西省人民(mín)政府公布《山(shān)西省人民政府关于(yú)同意山西(xī)省国有资(zī)本投(tóu)资(zī)运营有限公司更(gèng)名及(jí)公司章(zhāng)程的批复(fù)》,山西(xī)省国有(yǒu)资本投资(zī)运营有(yǒu)限公司更(gèng)名为山西省国有资本(běn)运营有限公司(以下(xià)简称山(shān)西(xī)国资(zī)公司”),同时通过了新的公司章程。山西国资公司注册资(zī)本伍(wǔ)佰亿元,山西省(shěng)政府以所持有关省属(shǔ)企业的股权出资(zī)。山西省政府决定国资运营公司的投(tóu)资、担(dān)保及(jí)融资(zī)事(shì)项,严控风(fēng)险;省国资委将代表(biǎo)山西省政府履行(háng)的出资人“管资本”职权全部授予山(shān)西国资公司(sī)承担,仅代表山西省(shěng)政府对山西国资公司履行出资人监管职责;山西国(guó)资(zī)公司进行国(guó)有(yǒu)资本运营管理(lǐ)和省政府授权开展的其他(tā)业务,具体如(rú)下图一(yī)所示。山西国(guó)资公司(sī)由省国资委划入全部省属国(guó)有企业和晋商信用增进投资(zī)股份有限公司的国有(yǒu)股权组成,总资产超过2万亿元,汇集了全部省属煤炭、能源、冶金、电力、装备制(zhì)造、基础设施建设、消费(fèi)等多领域国有(yǒu)资产于(yú)一体的省属国有资本投资运营(yíng)平台。


    二、深化授权放权改(gǎi)革

           20202月,原山西省国资委(wěi)党(dǎng)委书记、主任郭保民,携国资委三位副主任调任山(shān)西国资公司。20204月(yuè)山西国(guó)资公司《公司章(zhāng)程》中明确公(gōng)司“是履(lǚ)行国(guó)有资本出资人‘管资本’职责的机(jī)构”这一核心定(dìng)位;并明确省国资委按照(zhào)“分级授权、厘清职责(zé)、品字架构”改革总体要求,将省属企业发展战(zhàn)略、企业(yè)重组、资(zī)本收益、产权(quán)(股(gǔ)权)流(liú)转(zhuǎn)、资本运作、薪酬分配、企业经营业绩考(kǎo)核等出资(zī)人“管(guǎn)资本”职责,全部授权省国资运营公司履行。20205月山(shān)西(xī)国资公司(sī)发布《山(shān)西省国有资本运营有(yǒu)限公司履行出资(zī)人职责指(zhǐ)引》,紧紧围(wéi)绕国资运营公司市场化管资(zī)本的职责定位,聚焦国有(yǒu)资本“进退流转保”平台功能,从战(zhàn)略(luè)规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发(fā)行、风控审计、业绩考核、资本收益等(děng)各个方面,分(fèn)七类33个(gè)子项(xiàng),明确了国(guó)资(zī)运营公司履(lǚ)职事项、主要内容、工作流程(chéng),细化(huà)了公司各部门工作职责,并(bìng)对工作内(nèi)容进行标准化、程序化、图表化呈现,如图二(èr)所示。这(zhè)使(shǐ)省(shěng)属(shǔ)企业对国资(zī)运营公司履(lǚ)职事项、履职方式、承办(bàn)部门一目(mù)了然(rán),有(yǒu)利于合理安排工作进度,把握时(shí)间节点。它还(hái)制定、发布了《山西省国有(yǒu)资本运营有限公司授权放权清(qīng)单(2020版)》,在(zài)战略规划、投资决(jué)策、资产重组、薪酬(chóu)激励(lì)等领(lǐng)域,向旗下的省属企业进一(yī)步明确管理(lǐ)主体(tǐ)、实施授权放权。


    三、积极(jí)推进国资布局(jú)

           山西(xī)国(guó)资公司优化(huà)国资布局上善作善成,压实“腾笼换鸟(niǎo)”责任,用好专业(yè)平台,推进(jìn)“瘦身健体”;坚持公司层面不投资、不负债、不担保“三(sān)不原则”,用好用活上市公司平(píng)台,聚(jù)焦主责主业上坚定不(bú)移(yí);建立投资(zī)风险管理(lǐ)体(tǐ)系,充分发挥子企业作用,分类处置原国投债务;改(gǎi)进履职方式,建立服(fú)务(wù)企业“首问负责制、一次(cì)告知制、限时办结制(zhì)、超时默认制、责任追究制”五大(dà)机制,集中调研办公,优化审批服(fú)务。从20204月到9月,短短几个月(yuè)内,山(shān)西(xī)国资公司采取更(gèng)名重组、整合新(xīn)设、联合重组、吸(xī)收合并、分立设立、调整充实等方式,集中实施了14大(dà)板块的改(gǎi)革(gé)重(chóng)组(zǔ),将省属企业数量(liàng)从28家调(diào)整至(zhì)23家,煤炭(tàn)企业从7家集(jí)团调整为1家煤企、1家(jiā)能(néng)源集团(tuán)。这次国资优化布局(jú),调整涉及资(zī)产2.6万亿元,占省(shěng)属企业资产总额79%;调(diào)整(zhěng)的(de)产业涵(hán)盖焦煤、动力煤、钢铁、化工(gōng)、信创、新材料、水务、物流(liú)、文(wén)旅、体育、燃气、农业、建(jiàn)筑、资管等14个领域,使(shǐ)山西省国(guó)有资本布局面貌一新。国有资本在基础性领(lǐng)域(yù)和(hé)优势(shì)行业的集聚度显著提升,“一煤独大”向“八柱(zhù)擎天”转变的势能加(jiā)快集聚(jù)。

    四、提升国(guó)资运营水平

           山西国(guó)资公(gōng)司全面履(lǚ)行出资人管(guǎn)资本职责,建立健全对省属企业投(tóu)资决(jué)策经营的支(zhī)持机制、止(zhǐ)损机制和平(píng)滑机制(zhì),国有资本市场(chǎng)化、法(fǎ)治化、专业(yè)化运营水平有(yǒu)效提升。发(fā)布《省属(shǔ)国有企业投(tóu)资项目负面清(qīng)单(dān)(2021版)》,发挥投资的牵引性、保障性作用,坚持有所为有所不(bú)为,切实优化增量(liàng)投向,对房地产业投资、投资金融机构、四级子企业新增投资以及高负债企业投(tóu)资实(shí)施穿(chuān)透式监管。推进降本增(zēng)效、减员增(zēng)效、提效增效。推(tuī)进省属企业财务降(jiàng)本、采购降本、质量降(jiàng)本、技术降本、管理降本工作,强化全员、全要素、全过程成本管控。开(kāi)展省属企业高管、科技人员及员工持股(gǔ)和期权激励试点。开(kāi)发建(jiàn)设国有(yǒu)资本穿透式监管(guǎn)平台、供应(yīng)链金(jīn)融服务平台和数智化综合服务平台(tái),实现对省(shěng)属企业人、财、物、产、供、销(xiāo)全流程实时动(dòng)态监督。建(jiàn)立以(yǐ)债务警戒线为核心的管控(kòng)制(zhì)度,严控高负(fù)债企业非主(zhǔ)业投(tóu)资、计(jì)划外投资(zī)、超计划投(tóu)资以及表(biǎo)外投资。通过创效增加资本积累(lèi)、扩(kuò)大股权融资、市场化债转股、混改、瘦身健体、发(fā)行永续(xù)债等方式,确(què)保(bǎo)完成(chéng)降(jiàng)杠杆任务。紧(jǐn)紧围绕转型出雏型战略,严格(gé)“一企(qǐ)一策”目标考(kǎo)核,突出效益目标、价值创造(zào)、行业对标、补(bǔ)齐(qí)短板和底线考核,强化考核“指(zhǐ)挥棒”作用,引导企业找差距、补短板、强弱(ruò)项,加快高质量转型发展。20212月,国资运营(yíng)公司董事长郭保(bǎo)民(mín)与省属企业(yè)负责人(rén)签订《省属企(qǐ)业(yè)负责人2021年经营(yíng)业绩(jì)责任书》《省属企业负责人2021-2023年任期经营业绩责任书》。确定(dìng)2021年省属企业(yè)主要(yào)经营目标,实现利(lì)润(rùn)330亿元,经济(jì)增加值(zhí)增(zēng)加90亿元,营业收入利(lì)润率提升至2.25%,资产(chǎn)负债率(lǜ)降至(zhì)71.6%,工业企(qǐ)业研发经费投入增(zēng)长20%,全员劳动生产(chǎn)率提高8%,成本费用利(lì)润(rùn)率达(dá)到1%,原煤(méi)吨(dūn)煤完全成本降至290元,资产证(zhèng)券化率达(dá)到20.58%六新收入(rù)增长50%,法人层级(jí)压至4级(jí),法人户数再压(yā)3.8%,亏损面降至25%,亏损额下降20%腾笼(lóng)换鸟”回笼资金100亿元。

    五、国资运营“山西模式”的(de)评(píng)论

          山西省通(tōng)过组建省国(guó)资运营(yíng)公司,并把全部的国有(yǒu)资产划入山西国资(zī)公司。这一改革(gé)过程中的优势很明显:()是改革成本小。山(shān)西省政府(fǔ)将所有(yǒu)的(de)省属企业直接全部(bù)授权山西国资公司,从形式上(shàng)快(kuài)速完成山西国资公司构(gòu)建,省属(shǔ)的各产(chǎn)业公司基本没有调整(zhěng),这降低(dī)改革过程中的摩擦和震荡。()是改(gǎi)革(gé)授权实。授权放权(quán)一步到位,通过《山(shān)西(xī)省(shěng)国有资本运(yùn)营有(yǒu)限(xiàn)公(gōng)司履行出资人职责指引》把(bǎ)“进退流转(zhuǎn)保”涉及的战(zhàn)略(luè)规划、投资管理、资产流(liú)转、改革改组、债券发行(háng)、风控审(shěn)计、业绩考核、资本收(shōu)益等各(gè)个方面权力(lì)都授权给(gěi)山西(xī)国资公司。省(shěng)国资委主任和三名副主(zhǔ)任到(dào)山西国资公司(sī)任职。()是改革(gé)效(xiào)果(guǒ)显。短短几个月,可以完成14大板块的改革重组,“一煤独大”向“八柱擎(qíng)天”转变使国资布局优化。2020年实现省属国企活力动力持续激活,省(shěng)属企业基础管理、治理体(tǐ)系、管控模式实现根本性变革(gé),净(jìng)回笼资金150.1亿元,盘活、止(zhǐ)损停缓建项目55个(gè)、资金(jīn)136亿(yì)元,刚性(xìng)兑付到期债券(quàn)2678亿元,实现利润198.2亿元。

    但是,国(guó)资(zī)运营“山西模式”在全(quán)国推广,还(hái)有以(yǐ)下(xià)需要重视的地方:

          1、要考虑本(běn)省国有企业的实(shí)际情况。各(gè)省(shěng)市国有企业的资源配置和产业结(jié)构之间(jiān)存在着较(jiào)大的差异。如江苏省作为全(quán)国最为发达的(de)几个省份之一,涉及的(de)产业领域十分广泛,其省(shěng)属企(qǐ)业中既有东部(bù)机场(chǎng)集团、徐矿集团(tuán)等(děng)以经营(yíng)实业为主,也(yě)有(yǒu)华泰证(zhèng)券、再保集团等以金融业务为主,还有苏豪(háo)集团(tuán)、国信(xìn)集团、海企集团等多元化业务结(jié)构。因此,采用“混合一体化”方(fāng)式,选择省(shěng)属国企中(zhōng)盈(yíng)利能力较(jiào)强(qiáng)且具有江苏省(shěng)属国企多元化业务(wù)特点的国信集团改建为(wéi)国有资本投(tóu)资和(hé)运营公司(sī),可起到改(gǎi)革(gé)的示范效应,符合江苏省(shěng)国资的(de)资(zī)源(yuán)配置情况(kuàng)。山东(dōng)省作为能源和(hé)资源(yuán)大省,省属企业多以钢(gāng)铁集团、黄金集(jí)团、能源集团等传统(tǒng)资(zī)源和工业企(qǐ)业为主,实(shí)业经营和(hé)产业投资经(jīng)验较为丰富,但在国资(zī)运营方(fāng)面(miàn),山东国投的经验则明显比其他省属企业(yè)更为(wéi)丰富。因此,山东省采(cǎi)用“1+N”模式,即改(gǎi)建山东(dōng)国投为国(guó)资运营公司(sī),改建鲁信集团、山东能(néng)源、山东黄金(jīn)等其他省属企业以及组建齐鲁(lǔ)交(jiāo)发集团(tuán)等为国资投资公司,这符合(hé)山(shān)东省当前的国(guó)资结构。山西国企同质性较强(qiáng),“一煤独大(dà)”,因此,授权一家国(guó)有资本运营公司进行运(yùn)营有一(yī)定的合理性,保证了国有资本运(yùn)营(yíng)公司主业突出(chū),业务关(guān)联度(dù)高,易发挥专业(yè)化水平。

            2、要考虑本(běn)省领导执政理念和执政方式。山西这种一步到位、相(xiàng)对彻底的改革,如果(guǒ)没有省委省(shěng)政府的大力(lì)支持(chí)是不可能实现(xiàn)的。从目前实(shí)际情况来(lái)看,如山西省委(wěi)省政府这样的改革,并不多见,许多省(shěng)市还在为经营(yíng)性国有资产集中统(tǒng)一监(jiān)管协(xié)调各方。

           3、要考虑与省(shěng)国资委(wěi)的职责划分(fèn)。山西省国(guó)资委仍然设有战略规划(huá)处、产权管理处、监督处(chù)、考(kǎo)核分配处等,这些(xiē)处室按照(zhào)职能对省属国有(yǒu)企业管理;而国有资本运(yùn)营公司(sī)获得了对省属企业的战略规(guī)划、投资管理、资产流转、改(gǎi)革改组、债券发行、风(fēng)控审计、业绩考核(hé)、资(zī)本收益等各个方面的授权,两者之间(jiān)在权力上交叉重合较多。

           4、要考(kǎo)虑立法的方式进行推进。山西省的这次改革(gé)并没有(yǒu)通过法律法规(guī)的方式推进。20204月(yuè)14日,山西省人民政府公布了《山西省人民政府关(guān)于同意山西省国有资本投(tóu)资运营(yíng)有限公司更名及公司章程的批复》(晋政(zhèng)函〔202040号文),组建(jiàn)山(shān)西省国有(yǒu)资本运营(yíng)公(gōng)司。后(hòu)来,山西国资公司发布《山西省国有资本运营有限公司履行出资人职(zhí)责指引(yǐn)》和《山西(xī)省国有资本运营有限公司授(shòu)权放权清单(2020版)》。山西国资(zī)公司作(zuò)为全国省级层面第一家“全局性、战略性、唯一(yī)性”的国(guó)有资本运营公司(sī),直(zhí)接管理山西省全部省属(shǔ)企业,包括(kuò)22家(jiā)省(shěng)管企业和6家直管(guǎn)企业,彻(chè)底实现(xiàn)了管资本的(de)职权与国资(zī)监管机构(gòu)的(de)分离,可谓(wèi)是山西一小(xiǎo)步,国企(qǐ)“管资(zī)本”一大步。但这些并(bìng)没(méi)有(yǒu)获得山西(xī)省人大通过相关文件来确认使其上升为法规。因此,后续发展(zhǎn)过程中,存在“不同领导不同改革(gé)思(sī)路”的风险。

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