1 引言

国有控股企业是指，在企业的全部资本（běn）中国家资本股本占较高比例，并（bìng）且（qiě）由国家实际（jì）控制的企业（yè）。传统国有（yǒu）企业存在体制单一、创新不足（zú）、效率偏低等问题。引入不同性质的（de）股东，能为企（qǐ）业带（dài）来灵活性、创新性、高效性。因此，混合所有制（zhì）改革（gé）成为国（guó）有（yǒu）企业可持续发展、做（zuò）大（dà）做强（qiáng）的重要途径，国有企业与外资（zī）企业（yè）、民营企业等的合作不断推向深入和多元。应运而生的各（gè）类国（guó）有控股企业在生（shēng）产经营管理过（guò）程（chéng）中会因为体制碰撞产生（shēng）诸多问（wèn）题。因此，如何切实解决国有（yǒu）控（kòng）股（gǔ）企业法人治理结构中存在的实际问（wèn）题，加快构建国有控股企业新发展格局，促进国有控（kòng）股企（qǐ）业持续高质量发（fā）展具有（yǒu）现实意义。

2 公司法人治理（lǐ）结构（gòu）概念

从效率最大化及效益最优（yōu）化的角度出发，财产的拥有者通常会将部分个人财产（chǎn）转交（jiāo）给拥有较强（qiáng）专业（yè）水平的管理（lǐ）人员来进行经营运作，从而解（jiě）决因个人（rén）能力及眼界的不足导（dǎo）致（zhì）的资（zī）产（chǎn）运（yùn）营风险，提升（shēng）资源的利用（yòng）效率。因此在（zài）公司实际（jì）运营中（zhōng），经（jīng）营权及（jí）所有（yǒu）权往（wǎng）往（wǎng）存在分离情况（kuàng），从而导（dǎo）致股（gǔ）东的合法权益无法（fǎ）得到有效保障（zhàng）。资产所有者如果不能针对资产经（jīng）营者制定出完善（shàn）的管理机制（zhì），所有权及经（jīng）营权如果不能（néng）科学有效划分，则必然会（huì）对公司正常有序运营造（zào）成（chéng）诸（zhū）多（duō）限制及不便（biàn）。从法律的角度上说，公（gōng）司法人治（zhì）理结（jié）构的核心作用就是针对（duì）公司（sī）法人（rén）进行切实的约（yuē）束管理，对公司（sī）所（suǒ）有主体（tǐ）的活动加以有效调控。公（gōng）司的拥（yōng）有者、管理者、运营者以及监督者都是公司的主体，只（zhī）有公司内所有主（zhǔ）体分工明（míng）确、相互制约、通力合作，才（cái）能推动公司实（shí）现持续高质量发展。

3 国有控股企（qǐ）业（yè）法（fǎ）人治理（lǐ）结构

完善国（guó）有企业法人治理（lǐ）结构是全面推（tuī）进依法（fǎ）治（zhì）企、推进国家治（zhì）理体系和治（zhì）理能力现代化（huà）的内在要求，是新一（yī）轮国有企业（yè）改革的（de）重要任务。国有控（kòng）股企业由于股权的分散（sàn）及（jí）股（gǔ）东（dōng）的多元性，为（wéi）保护各（gè）方（fāng）股东的（de）既定合法权益。公司法人治理结构通常涉及四个（gè）层面: 首先，股东（dōng）会作为公司（sī）最高（gāo）决策机构，应（yīng）对股东及公（gōng）司的所（suǒ）有者（zhě）的职权及（jí）义务加（jiā）以明（míng）确的界定。其次，设立董事会或执行董事并明确决策范围、董事的（de）权利（lì）义务及履（lǚ）职要求。再次，设立公司监事或监事会（huì）代表出（chū）资人执行对公司董事会、经营层的监督机制，同时对公司财务的准确（què）性（xìng）以及（jí）真实性（xìng）加以（yǐ）监控。最后（hòu），要对经营者（zhě）即管理（lǐ）层的运营机制、权利（lì）和职责进行明确的划分。公司（sī）的拥有者、管理者、监（jiān）督者（zhě）以及运（yùn）营者各（gè）自独立运作、相互制衡（héng）、相互促（cù）进（jìn），才能保证企业获得最佳（jiā）的经济收益。

4 国有控股企业法人治理结构存在（zài）的问题

4. 1 股东（dōng）疏（shū）于管理

首先，公司成立伊始各位（wèi）股东对（duì）于如何界（jiè）定（dìng）股东会及董事（shì）会的权限仍（réng）未形成清晰的概念，习惯（guàn）直接使（shǐ）用 《公司法》中的相关规定（dìng），导致首份 《公司章程》可能（néng）存在水土不服、无法满足特定行业（yè）或特定股权结构的要求。其（qí）次， 《公司章程》一旦（dàn）制定很少修改，导致股东会对董（dǒng）事会的授权长（zhǎng）期（qī）不变。同时股（gǔ）东派任（rèn）到（dào）公司（sī）的董（dǒng）事长期不更（gèng）换，董事必须具备很强的履职能力和职（zhí）业操守（shǒu），才不会形成 “内（nèi）部控制（zhì）”。最（zuì）后，公司股东除了在参加股东（dōng）会时获（huò）取（qǔ）公司生产经营信（xìn）息、履行（háng）股东职（zhí）权外，平（píng）时很少（shǎo）直接过问公（gōng）司情况（kuàng）。尤其（qí）是对外投（tóu）资较（jiào）多的股（gǔ）东，如（rú）派出董（dǒng）事、监事没有执行（háng）定期（qī）报告机制，很少（shǎo）会主动了解公司情况或（huò）董事（shì）会、监事（shì）会、经营层（céng）的履职（zhí）情（qíng）况。股（gǔ）东对于股东会决策事项（xiàng）的执行情况不了解、不重视，也未持续（xù）跟踪。董（dǒng）事（shì）会对于股东会授权（quán）的决策（cè）事项及其执行情况未能及时汇报股东知（zhī）悉。虽然每（měi）年董（dǒng）事会都向股东会做年度工作（zuò）报告，但（dàn）其（qí）内容通常流于表面，也可（kě）能出现董事会总体履职良（liáng）好（hǎo），但个别董事不称职、不给力（lì）的（de）情况（kuàng）。

4. 2 董事会越俎代庖

我国 《公（gōng）司法》对（duì）有限责（zé）任公司的股东会、董事会的权利义务进行了（le）详细的规（guī）定，只要 《公司章程》没有变更和调整，公司应当严格遵（zūn）守（shǒu） 《公司法》中的相关（guān）规定。但在生产经营过程中，一些公司往往（wǎng）会遇到董事会越（yuè）权（quán）履职的情（qíng）况。一是（shì）股东在 《公司章程》中给予董事会过多权限（xiàn），或者（zhě）各（gè）方股东对于部（bù）分重大权限未作出明确规（guī）定，在实际运营（yíng）时董（dǒng）事会很可能不考虑事（shì）项的重大程（chéng）度，也未征求股东（dōng）意见，自行替代股东会对这些重大（dà）事（shì）项作出决定（dìng）。二是部（bù）分公司为（wéi）求效率、避免麻烦而罔顾（gù）制度（dù），以董事会会议的形式（shì）来替代股东会会议做（zuò）决策。另外，部分股东过于（yú）信任（rèn）和依赖其派出的董事，董事说什（shí）么（me）就（jiù）是什么，导致个别董（dǒng）事滥用职权、无视制度。

4. 3 监事（shì）会监督（dū）失效

国（guó）内公司的监事（shì）会因为各种历史原因，长期未能（néng）充分发挥对董（dǒng）事会及经营班子（zǐ）的（de）有效监督。一方面，监事会获取公司信息的渠道比较窄（zhǎi），往往只能（néng）通（tōng）过参加（jiā）董事（shì）会会议的形式获（huò）取公司信息，并且获（huò）取的（de）信息也是（shì）董事会 “限（xiàn）量（liàng）供应（yīng）”甚至是（shì） “美化过的”; 另（lìng）一方面（miàn），监事会除了每（měi）年向股东会报（bào）告（gào）年度工作（zuò）情况，没有形成常规汇报反馈机制。股东（dōng）无法实时掌（zhǎng）握董事会（huì）、经营层运作（zuò）情况。部（bù）分监事尤其是职（zhí）工监事（shì）作为公（gōng）司职工，需（xū）要在（zài）经（jīng）营层管理下 “讨生活”，不太可能对（duì）董事（shì）会、经营层形成实质监督。

5 完（wán）善（shàn）国有控股企业法（fǎ）人治理结（jié）构（gòu）的策略（luè）

5. 1 改善（shàn）股权结构，优化国有出资（zī）人制度

从众多的历史教训中可知，对一个（gè）国有控股企业而言，并非国（guó）有比（bǐ）例越高越安（ān）全（quán）。国有股一股独大，往（wǎng）往会打（dǎ）击中小股东的积极（jí）性，从而失去混合所有（yǒu）制改（gǎi）革的初衷。从（cóng）国资监（jiān）管（guǎn）角（jiǎo）度而言，固然对国有企业对外（wài）投资有原（yuán）则上控股的要求，但进行投资决策时还是应该科学、合理（lǐ）、审（shěn）慎地（dì）决定（dìng）出资比例。对于（yú）不熟悉、不精通（tōng）的（de）领域可（kě）以在国（guó）有企（qǐ）业控股的基础上适当调低（dī）国有（yǒu）持股比例，更多地引入（rù）具备技术、信息优（yōu）势的参股股东，甚至放弃控股（gǔ）改为参股，才是促进合作（zuò）发展（zhǎn）、确保资产安（ān）全的明智选择。在签订股东协议、制（zhì）定《公司章程（chéng）》时科学界定各（gè）方股东的（de）责权利，不过于独断也不轻易退让，既要（yào）确保国（guó）有（yǒu）资产保值增（zēng）值，同时不（bú）损（sǔn）害中小股东的合法权益。必要（yào）时，及时（shí）签（qiān）订补充协议或修改 《公司章程》，在互惠互（hù）利的（de）基础（chǔ）上合作共赢（yíng）。

5. 2 促（cù）进公（gōng）司（sī）法人治理结构多元化

国有企业一股（gǔ）独（dú）大的传统不利于（yú）国有控股企业法人治理水平（píng）的（de）提升。混合（hé）所（suǒ）有制改革就是要引（yǐn）入体制机（jī）制灵活、技（jì）术（shù）信息快捷的外资企业（yè）、民营（yíng）企业乃（nǎi）至个人股（gǔ）东，创新灵活（huó）机制、提高市场（chǎng）变化应对能力、有效防（fáng）范化（huà）解风险（xiǎn）。国有股（gǔ）一（yī）股（gǔ）独大通（tōng）常表现为国有（yǒu）股东（dōng）要求在董事会、监事会、经营层占绝大（dà）多数。想要在（zài）保持国有董监高占多数的（de）同时实现科（kē）学管理、有效制衡，一方面（miàn）可以（yǐ）增加董事会、监事会、经（jīng）营层职数，允许（xǔ）中小股东（dōng）增派董事、监事、高级管理人员; 另（lìng）一方面（miàn）可以参考上市公（gōng）司设立独立董（dǒng）事、国有企业设（shè）立（lì）外部董事（shì）的机制，在（zài）国（guó）有控（kòng）股企业中引入外（wài）部董（dǒng）事。渠道既可以是国（guó）有控股企业自己聘请外部（bù）董事，也可（kě）以是股东（dōng）自（zì）己聘任外部董事后（hòu）派驻（zhù）到国有控股企业任职。充（chōng）分利用外（wài）部董事专业优势及经验优（yōu）势，尤（yóu）其是（shì）在法律（lǜ）、财务（wù）、金（jīn）融（róng）等方（fāng）面的优势为（wéi）国（guó）有控（kòng）股企业把脉问诊、防控风险，真正实现公司多元化治理。

5. 3 充分发挥监事会监督（dū）作用

股东是公司运营产生效益的获得者，不管是董事会（huì）做出的决策还是经营层各项工作的实施，其（qí）核心目的都是确保股（gǔ）东的合（hé）法（fǎ）权益（yì）。要想实现上述目标，必须促使监事会参与到（dào）公司的实际运营之中，促使监事（shì）会的监督落到实处，达到实（shí）效。一是监事会要认真（zhēn）履职（zhí）、为（wéi）股东实施实质性监督。二是除了列（liè）席董事会会议，监事（shì）会还应列（liè）席经营班子会（huì）议（yì）、公（gōng）司（sī）其他重大会议（yì）及活动（dòng），随时调阅公司财务（wù）报表（biǎo）等（děng）重要资料，充分畅通检（jiǎn）查监督（dū）渠道（dào）。三是大胆引（yǐn）入外部（bù）监（jiān）事，切实加（jiā）强监事（shì）会的独立性和监（jiān）督力。

5. 4 规范董事会（huì）运作

针（zhēn）对（duì）董事会（huì）的（de）各项（xiàng）工（gōng）作（zuò）加以规范可以从以下四（sì）个（gè）方面入手: 一是完善公（gōng）司管理制度，明确股东会、董事会（huì）职责权限，尤其是对投融资、关联交易、资产处置（zhì）等重大事（shì）项（xiàng）要分清金额、划（huá）分界（jiè）限。在执行（háng）过程中一（yī）旦发（fā）现问题，及（jí）时进行调整。二是建立完善董事会专门委员会制度，如果（guǒ）董事会中国（guó）有股东（dōng）派出董事占（zhàn）大多数，可以允许中（zhōng）小股东派出的董事在专门委员（yuán）会担任负责（zé）人或人数过半。三是换届换（huàn）董事，避（bì）免（miǎn）一家公司的董事会长期（qī）被少数几个（gè）人把控。四（sì）是除了董事会年（nián）度工作报告，可（kě）以要求个别董事定期述职（zhí），及时了解董事及董事会运作情况。

5. 5 不断（duàn）完善经营层（céng）的激励机制

研究表明（míng），股票期（qī）权激励在（zài）优化经理（lǐ）层（céng）级激（jī）励机制方面具有重要的影响，不断扩展激励覆（fù）盖（gài）范围、增加经理人的（de）持股比例，能（néng）够有效提升（shēng）经营层级人（rén）员工（gōng）作的积极（jí）性（xìng）。对（duì）于国有控股企业而言（yán），可（kě）以在既（jì）定目标（biāo）条件下及合理（lǐ）范围内给予经营层乃（nǎi）至技术骨干一定的股权激励（lì），有效提（tí）升整个团队的工作（zuò）积极性，促使整个团队积极（jí）参与企业（yè）决策，与企业（yè）共同成长、共同进步。另外，可以适（shì）时（shí）从外部引（yǐn）入职（zhí）业经（jīng）理人，全面提（tí）升（shēng）公司（sī）经营（yíng）管理水平。

6 结（jié）论

综上所述，想要构（gòu）建完善的国（guó）有控股企业（yè）法（fǎ）人治理结构，就必须要明确股东会、董事会（huì）、监（jiān）事会以及经营层的职责权限及相（xiàng）互关系，以促进公司健康持续高质（zhì）量发展。